In het boek Lean voor de overheid - streven naar perfectie in overheidsorganisaties beschrijft Bert Teeuwen dat het fenomeen klant in de publieke sector complexer is dan in een zakelijke omgeving. Slechts in een beperkt aantal gevallen is een burger in de beperkte betekenis van het begrip 'klant': (1) vrijwillige afweging maken om een product of dienst af te nemen, (2) aanbieder kan ervoor kiezen om niet te leveren, (3) onderlinge overeenkomst als basis voor levering. Om om te gaan met de onvermijdelijke complexiteit maakt Teeuwen onderscheid tussen zeven verschillende rollen die een burger kan hebben in relatie tot de overheid:

Bij goed verbetermanagement staat de klant centraal. Een organisatie is goed bezig als zij maximaal waarde creëert voor de klant. De klant bepaalt of een handeling, dienst of product voor hem of haar waarde representeert. Maar wie is die klant van de publieke sector eigenlijk? Is er wel een klant?

Voor zakelijke ondernemingen is het betrekkelijk eenvoudig de klant te definiëren. Een klant is iemand die een product of dienst koopt. Een klant maakt de vrijwillige afweging om een product aan te schaffen op basis van de functies van het product; uiterlijk, imago en de prijs. Ondernemingen spannen zich in om te zorgen dat de klant het product gaat kopen en wel bij hen. Aan de andere kant kan een onderneming ervoor kiezen om niet te leveren aan een klant, of kan de prijs van een artikel per klant verschillend zijn. Er wordt pas geleverd wanneer er een onderlinge overeenkomst gesloten is.

Het fenomeen klant in de publieke sector is complexer. Publieke dienstverleners zijn meestal monopolisten. De kwaliteit van de dienstverlening van bijvoorbeeld verschillende gemeenten kan wel worden vergeleken met elkaar, maar burgers en bedrijven kunnen niet kiezen tussen verschillende leveranciers van vergunningen.

Producenten en dienstverleners in de zakelijke sector die ongewenste producten en diensten aanbieden gaan op de lange duur failliet. Publieke organisaties sturen de ‘klantvraag’ door de burger via wet- en regelgeving te verplichten om bepaalde diensten of producten aan te schaffen. Het is zelfs een aanzienlijk deel van het bestaansrecht van de publieke organisatie.

Bedrijven hebben doorgaans de doelstelling om marktaandeel te vergroten en meer klanten te werven. Bij publieke instellingen is dit niet altijd het geval. Zo hebben sociale diensten als doel om het aantal klanten juist te verminderen en is de richting van de geldstroom (van leverancier naar ‘klant’) tegengesteld aan die van een ‘normale klant-leverancierverhouding.

2.1 Portret van de burger

Het ligt voor de hand om te zeggen dat publieke dienstverleners burgers en bedrijven als klant moeten zien. De vraag is of dat altijd terecht is. Wanneer iemand vervoerd wil worden en kiest voor het openbaar vervoer, dan kun je met wat fantasie de burger als klant zien en de publieke dienst als leverancier. De burger koopt vervoer, maar zou ook een alternatief kunnen kiezen (lopen, met de fiets of de auto). Maar is er nog wel sprake van een klant-leverancierverhouding wanneer het gaat om het innen van belastingen of om het verlenen van een vergunning? Afdelingen belastingen van gemeenten doen soms moeite om hun medewerkers te laten geloven dat de belastingbetaler hun klant is. De keuzevrijheid van de burger doet anders vermoeden.

Men zegt dan dat van het belastinggeld zaken als het ophalen van huisvuil worden betaald. Dat klopt, maar dan voelt de burger zich eerder klant van de vuilnisophaaldienst en niet van de afdeling belastingen. Volhouden dat de belastingbetaler klant is, doet nogal kunstmatig aan. De burger is hier geen klant, hij moet belasting betalen en heeft geen keus. Dat neemt overigens niet weg dat de afdeling belastingen daarom niet ‘klantvriendelijk’ hoeft om te gaan met de belastingplichtige. Sommige overheidsorganisaties voelen wel aan dat het begrip 'klant' niet van toepassing is en maken er dan maar een 'cliënt' van. Feitelijk betekent het hetzelfde.

Het begrip burger moet voor dit hoofdstuk breed geïnterpreteerd worden, namelijk de individuele burger, burgers in collectief verband en bedrijven. In dit boek wordt onderscheid gemaakt‘ tussen zeven verschillende burgerrollen:

De burger als:
1. Klant
2. Gebruiker
3. Onderdaan
4. Kiezer
5. Belastingbetaler
6. Partner
7. Bestuurder

(1) Klant
Het gaat hier om het soort overheidsdiensten waarbij burgers klanten zijn, vergelijkbaar met die van private dienstverleners. De burger als klant is de burger die kan kiezen of hij een product of dienst wil hebben of een alternatief prefereert. Er is een basis van vrijwilligheid. Een goed voorbeeld van een dienst die de overheid verleent waarbij de burger klant is, is het openbaar vervoer. Burgers kunnen kiezen met de bus te gaan, de auto of de fiets.

Waarde in de ogen van de burger als klant:
De burger beoordeelt de kwaliteit van dienstverlening in termen als stiptheid, veiligheid en comfort.

De rol van de overheid:
De overheid treedt op als dienstverlener, voor een groot deel vergelijkbaar met een commercieel bedrijf. Voor haar gelden dezelfde principes als voor een commerciële dienstverlener: zij wil de snelste, goedkoopste en kwalitatief de beste zijn. De overheid is voor de burger in de rol van klant gericht op groei, hoe meer klanten hoe beter. Het is niet verwonderlijk dat juist dit type dienstverlening als eerste wordt geprivatiseerd.

Voorbeelden van overheidsdiensten met burgers als klant:

• Allerlei vormen van openbaar vervoer.
• De exploitatie van gemeentelijke zwembaden.

(2) Gebruiker
Burgers gebruiken voorzieningen die de overheid beschikbaar stelt en onderhoudt. Denk aan collectieve voorzieningen als (water)wegen, parken, en bibliotheken. De burger als gebruiker heeft recht op kwaliteit van zijn leefomgeving. Deze moet veilig en schoon zijn en binnen bereik.
Een ander type voorzieningen zijn individuele hulpmiddelen die ervoor moeten zorgen dat burgers zo lang mogelijk actief kunnen meedraaien in de samenleving. Dit soort voorzieningen horen bij een hulpvraag, denk hierbij aan spullen die de burger mobiel houden (rolstoelen, rollators en andere materialen) of thuiszorg en gehandicaptenvervoer.

Waarde in de ogen van de burger als gebruiker:
Schone, overzichtelijke collectieve voorzieningen die voor iedereen direct toegankelijk zijn. En individuele voorzieningen die precies op maat en direct beschikbaar zijn

De rol van de overheid:
Exploiteren en onderhouden van de collectieve voorzieningen Burgers snel voorzien van de juiste individuele hulpmiddelen

Voorbeelden van burgers als gebruiker van collectieve voorzieningen:

• Gebruikers van wegen en parken
• Bewoners die hun wijk prettig leeibaar willen hebben.

Voorbeelden van burgers als gebruiker van individuele voorzieningen:

• Een oudere die een rollator aanvraagt.
• De gehandicapte leerling die op kosten van de gemeenschap gebruikmaakt van speciaal vervoer naar school.

(3) Onderdaan
De burger als onderdaan heeft recht op kwaliteit van orde en gezag. Om orde en gezag te waarborgen is regelgeving nodig en controle daarop. De overheid schrijft voor door middel van wetten, regels en voorschriften. En zij dwingt deze regels af door verplichtingen te stellen in de vorm van bijvoorbeeld vergunningen, maar ook door handhaving.
De overheid bepaalt dat er op bepaalde wegen een maximumsnelheid geldt. Zij kan dat afdwingen door de weg zodanig te construeren dat het lastig is om hard te rijden. Dat kan door drempels te plaatsen of de weg smal te maken. Daarnaast controleert de overheid regelmatig de snelheid en bekeurt overtreders.

Waarde in de ogen van de burger als onderdaan:
Als collectieve waarde willen burgers dat de overheid zonder aanzien des persoons alle onderdanen gelijk behandelt en dat zichtbaar doet. Als waarde ziet een individuele burger dat een aan hem opgelegde sanctie rechtvaardig is, en snel en zonder administratieve lasten wordt opgelegd.

De rol van de overheid:
De overheid maakt heldere en voor maar een uitleg vatbare regels en wetten. En handhaaft deze zichtbaar.

Voorbeelden van processen met de burger als onderdaan:

• Handhaving van de milieuwetten door inspecties van een milieuambtenaar.
• Het verstrekken van vergunningen voor verbouwingen aan een huis.
• Snelheidscontroles en het innen van boetes door de verkeerspolitie.

Maar ook:

• Een gevangene die weekendverlof aanvraagt.

(4) Kiezer
De burger als kiezer is de burger die zichzelf politiek vertegenwoordigd ziet en een bepaalde kwaliteit van politiek en bestuur mag verwachten. Het gaat hier om het stemproces zelf en op de manier waarop de kiezer zijn stem terugvind in de politieke besluitvorming.

Waarde voor de burger als kiezer:
De opgang naar de verkiezingen en het stemmen verloopt ordelijk en transparant. De burger ziet dat de politici betrokkenheid tonen en rekenschap afleggen aan de gemeenschap.

De rol van de overheid:
Zorgen voor ordelijke verkiezingen. Het representeren van de kiezers.

Voorbeelden van processen met de burger als kiezer:

• Verkiezingen.
• Referenda.

(5) Belastingbetaler
Om haar taak te kunnen uitvoeren heft de overheid belastingen. De burger als belastingbetaler mag verwachten dat het belastinggeld goed gebruikt wordt, de overheid moet effectief en efficiënt werken. je hoort wel van managers van belastingafdelingen dat ze de burgers beschouwen als klanten. De burgers zelf zien dat niet zo. Uiteindelijk krijgen burgers allerlei diensten verleend voor hun belastinggeld, maar leggen niet direct de koppeling tussen deze verleende diensten en de belasting die ze daarvoor opgelegd krijgen. Als er in jouw buurt riolering wordt aangelegd, dan voel je je eerder klant van de stadsdienst voor openbare werken dan van de afdeling belastingen.

Waarde voor de burger als belastingbetaler:
Het proces van belasting heffen is transparant en werkt snel en doeltreffend De burger ervaart dat de overheid zinvolle zaken doet of ondersteunt met het geïnde geld

De rol van de overheid:
Het ophalen van geld voor het in stand houden van een zo klein mogelijke publieke organisatie en van collectieve en individuele voorzieningen.

Voorbeelden van processen met de burger als belastingbetaler

• Belasting heffen en innen voor het onderhouden en vernieuwen van het rioolstelsel of het ophalen van huisvuil.
• Premies voor ziektekosten en arbeidsongeschiktheid.

(6) Partner
De burger als partner wil met de overheid samenwerken in de ontwikkeling van de stad en haar burgers. Dat kan op economisch gebied waar samenwerkingsvormen van bedrijven met de overheid tot stijging van de welvaart. het verlagen van de plaatselijke werkloosheid en het verbeteren van de leefomstandigheden in achterstandswijken kan leiden. De overheid onderhoudt dit soort verbanden met vrijwilligersorganisaties. Deze organisaties worden ondersteund met publiek geld, en leveren daarvoor een nuttige prestatie.

Een bijzondere vorm van partnerschap is de ‘samenwerking’ van een werkloze met de gemeentelijke sociale dienst. Bij het overeenkomen van een uitkering is er sprake van wederkerigheid. De werkloze wil graag in zijn levensonderhoud kunnen voorzien de overheid ziet graag dat iedereen actief naar een baan zoekt of op zijn minst sociaal actief wordt. Een balans van rechten en plichten. Veel arbeidsbureaus en sociale diensten koppelen daarom het recht op een uitkering aan sollicitatieplicht, het actief gekoppeld meedoen aan een traject dat leidt naar werk, gekoppeld aan mogelijke korting op de uitkering bij het weigeren van een aangeboden baan.

Waarde voor de burger als partner:
De overheid neemt ideeën van de burger (en van bedrijven) serieus en brengt ze in praktijk. Een belangrijke waarde is het creëren van eigenaarschap voor de burger. Een burger voelt zich pas echt ‘mede-eigenaar’ van zijn wijk als hij niet alleen vertegenwoordigd wordt door politici, maar ook zelf mag meebeslissen in zaken rondom leefbaarheid en veiligheid.
Daarnaast kan de burger profiteren van het sociale vangnet bij werkloosheid in de vorm van een uitkering. Voor de burgers als collectief is het van waarde dat werklozen gestimuleerd worden om werk te vinden, zodat de overheid zo snel als mogelijk de uitkering weer kan beëindigen.  

De rol van de overheid:
De overheid ontwikkelt het gebied waar zij verantwoordelijk voor is en helpt de burgers die daarin wonen zich te ontwikkelen.

Voorbeelden van burgers als partner van de overheid:   

• Het betrekken van burgers in het ontwikkelen van een bepaald stadsgebied.
• Bedrijven betrekken in de ontwikkeling van de economie van een stad
• Het samenwerken met vrijwilligersorganisaties in de sociale en culturele taak van de overheid.
• Het tijdelijk verstrekken van geld aan burgers om in hun levensonderhoud te voorzien, gekoppeld aan het helpen zoeken naar een passende baan.

(7) Bestuurder
Burgers die politiek actief willen zijn, kunnen proberen raadslid of wethouder in een gemeente te worden, of senator, of lid van de Tweede Kamer. De burger als bestuurder wil invloed uitoefenen op het bestuur van de wijk, stad of het land. Zij zijn geen ambtenaren, maar eerder een soort interne 'klant' van het ambtenarenapparaat.

Waarde voor de burger als bestuurder:
De bestuurder wil helder en volledig geïnformeerd worden over alle zaken die relevant zijn voor het besturen van, bijvoorbeeld, de stad.

De rol van de overheid (als ambtenaar):
Helder, bondig en snel rapporteren van alle voor bestuurders relevante informatie en adviezen.

Voorbeelden van processen met burgers in de rol van bestuurder:

• De processen van de planning- en controlecyclus, zoals de totstandkoming van de begroting en de jaarrekening.
• Het proces van de totstandkoming van een beleidsnota.

2.2 Kritische kwaliteitsparameters

Het gegeven dat voor publieke organisaties deze zeven burgerrollen te onderscheiden zijn, laat zien dat er op verschillende manieren Contact is tussen ambtenaar en burger. Soms is de relatie gelijkwaardig, soms niet. leien ambtenaar heeft bijna altijd te maken met meerdere belanghebbenden. Vaak gaat dat om de belangen van een individuele burger en collectieve belangen. Deze kunnen strijdig zijn met elkaar, en dat kan merkwaardige situaties opleveren. Zoals de burger die vindt dat de overheid en streng handhaver moet zijn die de regels en wettern strikt dient te hanteren, maar ook vindt dat de politieagent die hem bekeurt voor een overtreding in het verkeer begrip moet hebben voor zijn situatie en niet zo pietluttig moet doen.

Eigenlijk zijn burgers altijd belanghebbenden van een overheidsorganisatie, of dat nu actief is (door een vergunning of een paspoort aan te vragen) of passief (als deelnemer aan de maatschappij). Bij de meeste diensten van de overheid zijn drie partijen betrokken: de twee partijen tussen wie de transactie gaat, namelijk de ambtenaar en de burger die de dienst aanvraagt, en als derde partij de maatschappij, de buren en de belastingbetalers. De burger in de rol van klant is de enige hoedanigheid waarbij er geen directe derde belanghebbende is.

Is het nuttig om die verschillende burgerrollen te zien? Heb je het nodig om processen Lean te maken? Het is prima om burgers, klant of cliënt te noemen, wanneer je contact met ze hebt. Iemand die een uitkering bij de sociale dienst aanvraagt, zal vreemd opkijken als hij met ‘partner’ wordt aangesproken. Maar bij het herontwerpen van processen levert dat problemen op.

Als we de burger altijd als klant zouden zien, dan kunnen processen wel héél Lean worden. Een aanvrager van een bouwvergunning ziet de wettelijke vastgestelde publicatieplicht en de reactietijd voor de andere burgers om bezwaar aan te tekenen niet als waarde toevoegend, maar als een verlies. Het is tenslotte wachttijd. Als het proces van vergunningverlening Lean zou zijn met de vergunningvrager in de rol van klant, dan zou deze wachttijd eruit geschrapt zijn omdat het proces wat hem betreft stilstaat en er geen sprake is van waardecreatie. Het ideale proces voor de burger of het bedrijf dat een vergunning aanvraagt: telefonisch of via internet de vergunning aanvragen en meteen krijgen. Sterker nog: helemaal geen vergunning, we kunnen prima verder zonder dat papiertje. Burgers in een collectief, zoals de buurtbewoners van de aanvrager, vinden deze wachttijd wel degelijk waarde toevoegend. Het biedt hen de kans om
bezwaar te kunnen maken tegen de aanvraag voor een bouwvergunning.

Hoewel deze verschillende burgerrollen het voor een dienstverlenende ambtenaar complex kunnen maken hoe hij de betreffende burger of het bedrijf moet benaderen, blijven een aantal kritische kwaliteitsparameters overeind, ongeacht de burgerrol.

Deze kwaliteitsparameters zijn:

• snelheid;
• stiptheid;
• juistheid en gelijkheid;
• en duidelijkheid (zoals leesbaarheid);

tegen

• de laagste kosten;
• en voor burgers en bedrijven minimale of helemaal geen administratieve lasten.

Beoordeel bij het analyseren van processen nog steeds vanuit het oogpunt van de individuele burger of iets waarde toevoegt of niet, en stel dezelfde vraag vanuit het oogpunt van een collectief van burgers. De burger in de rol van betaler van belastingen is niet blij met een belastingaanslag, maar wil wel dat in een oogopslag duidelijk is wat er bedoeld wordt, dat het klopt wat er staat en dat er tempo zit in de afhandeling. Daarnaast vindt de belastingbetaler dat als de leefsituatie van de buurman vergelijkbaar is deze zeker evenveel belasting moet betalen als hij.

Bron: Lean voor de overheid - streven naar perfectie in overheidsorganisaties, Bert Teeuwen